Hace 10 años que la economía chilena está estancada y la discusión sobre la importancia de apuntalar el crecimiento hoy no está en la primera línea del debate público. Si se consideran las proyecciones de aumento del Producto Interno Bruto (PIB) para este año, entre 2014 y 2023 Chile ha crecido en promedio 1,9% al año, lejos del promedio de 4,8% registrado entre 2004 y 2014, cuando la bonanza actuaba como un calmante a las tensiones sociales. Fueron años en que todo indicaba que el país sudamericano avanzaba a paso firme hacia el selecto club de los países desarrollados.
En la última década. sin embargo, el sueño se fue esfumando. Y lo que preocupa hoy es que, más allá de imponderables como el estallido social de 2019 y la pandemia y sus desafortunados efectos, el potencial de crecimiento de la economía chilena en el mediano y largo plazo, reflejado en el PIB tendencial, es de 2,1%, a todas luces insuficiente para alcanzar el anhelado y ahora lejano desarrollo.
Las consecuencias del bajo crecimiento generan más presión en un país donde los desafíos sociales todavía son innumerables. Lo advirtió hace algunas semanas en una entrevista con EL PAÍS el economista Sergio Urzúa, profesor de la Universidad de Maryland en Estados Unidos: “En Chile está truncado el sueño del progreso, tanto en la clase media como en los más vulnerables”.
Para abordar este debate, EL PAÍS pidió a 10 economistas propuestas concretas para volver a crecer y salir de la llamada trampa de ingresos medios, el fenómeno que impide a economías emergentes superar el umbral que las llevará al desarrollo debido a dificultades internas.
Rodrigo Vergara: “Focalizarse en la educación temprana es la clave”
Investigador senior Centro de Estudios Públicos, CEP, y expresidente del Banco Central
“Chile tiene un problema de crecimiento potencial importante. El estancamiento de la productividad explica en buena parte este fenómeno y es un tema que debiera ser de particular importancia para los responsables de las políticas públicas. Desgraciadamente, ese debate hoy en Chile parece tomar un lugar secundario.
Son muchos y diversos los elementos que se pueden asociar a esta ralentización y que, por lo tanto, son candidatos a ser foco de políticas públicas. Por motivos de espacio a continuación menciono sólo dos de ellos.
La calidad de la educación en Chile es muy inferior a la que se asocia con países de similar ingreso per cápita. En los más diversos rankings internacionales nuestro país aparece particularmente mal posicionado. El chileno medio, muestra la evidencia, tiene dificultades para entender lo que lee y seguir instrucciones más complejas. Ello es parte de la explicación del estancamiento de la productividad. Probablemente cuando el país estaba en un nivel más bajo de desarrollo este elemento no era limitante, pero es claro que hoy sí lo es. Toda la evidencia apunta a que focalizarse en la educación temprana es la clave. Lamentablemente, en Chile la discusión y los recursos no la tienen como prioridad.
El segundo elemento tiene que ver con una efectiva reforma del Estado, el cual se ha ido burocratizando y haciendo más ineficiente. Aprobar un proyecto de inversión es largo y engorroso. Hace mucho tiempo que se viene hablando de una modernización del aparato público, pero la presión de los grupos de interés ha ido postergando esta necesaria reforma”.
Jeannette Von Wolfersdorff: “Debiera haber un rediseño institucional”
Economista miembro del Consejo Fiscal Autónomo
“¿Cómo puede Chile crecer a tasas mayores para dar sustento a su agenda social? No es fácil contestar esta pregunta, porque las conversaciones sobre el crecimiento suelen enfrentarse con poca franqueza. Para ello, en inglés se usa el término sugar coating (cubrir o glasear de azúcar). El término eufemismo significa lo mismo, pero glasear de azúcar lo describe un tanto mejor: lo que es desagradable, no solo se cubre, sino se pone dulce a la vez.
Siendo el crecimiento económico un concepto muy relevante, al mismo tiempo suele ser usado como un saco de azúcar en el cual uno puede meterle cualquier cosa, para sacarla glaseada de vuelta. Desde el Ejecutivo, el crecimiento se usa para promover la aprobación del pacto tributario y desde algunos sectores empresariales se usa para promover que no haya reforma tributaria, ni sobrerregulaciones. En paralelo, tanto el Ejecutivo como los gremios no tocan aspectos centrales para el crecimiento, específicamente estos que son más sistémicos y dolorosos para cada uno.
¿Cómo avanzar? Un primer paso sería reconocer que la economía se ha ido complejizando y que sus reglas e incentivos para crecer creando innovación y valor para la sociedad deberán ir complejizándose también. Ello requiere que las instituciones que crean estas reglas para el mercado también se especialicen, y que trabajen más en el ámbito técnico y autónomo, alejado del juego de poder. En este sentido, debiera haber un rediseño institucional en Chile.
En el corto plazo, se podrá avanzar al encaminar una conversación mucho más franca –sin azúcar– sobre el crecimiento económico. El Ejecutivo debería abordar –sin azúcar– las necesarias reformas del Estado sin la cual no habrá mercados dinámicos. Debería reconocer también que nuevas y necesarias exigencias en sostenibilidad sí podrán afectar el crecimiento si no se diseñan incentivos adecuados. Los gremios, por su parte, deberían reconocer la excesiva concentración económica y la subregulación que existe en Chile. Para crear confianzas y facilitar el crecimiento económico, faltan reformas de probidad y procompetencia, incluyendo el registro de beneficiarios finales y la regulación de estructuras piramidales.
Si logramos reconocer con franqueza no solo oportunidades, sino también debilidades estructurales del mercado, podríamos crear reglas e incentivos efectivos para un crecimiento económico sostenible de largo plazo”.
Ignacio Briones: “Debemos cerrar incertidumbres que atentan contra la inversión”
Académico Universidad Adolfo Ibáñez, exministro de Hacienda del segundo Gobierno de Sebastián Piñera
“Chile lleva 10 años estancado. ¿Cómo salir de la trampa? No hay receta fácil. Aquí algunos elementos para la productividad (P) y la Inversión (I).
1. Los discursos crean realidad: por eso, lo primero es poner al crecimiento como prioridad y con una meta país clara: crecer al 4%-5%.
2. Pacto de desarrollo como política de Estado: poner al centro nuestras ventajas comparativas que la transición energética demanda. Necesitamos más minería (metálica y no metálica). Emulando a Canadá y su estrategia de minerales críticos, un nuevo rayado de cancha regulatorio que simplifique y acorte a la mitad el tiempo de la tramitología inversional (hoy, 10 años en un proyecto minero). Lo mismo en materia de energías renovables, líneas de transmisión e hidrógeno verde. Todo bajo estándares ambientales y comunitarios elevados, así como un marco de atracción de inversión extranjera (como fue el DL 600) (I).
3. Agenda de simplificación regulatoria. Manteniendo los objetivos regulatorios, es fundamental disminuir la carga regulatoria (I y P).
4. Recuperar nuestra tasa de ahorro la que, como porcentaje del PIB, ha caído 6 puntos desde 2013. Aprobar una reforma previsional que aumente el ahorro es clave (I).
5. Nuevo estatuto administrativo para el empleo público, que es la piedra angular de una impostergable modernización del Estado (P).
6. Emulando la experiencia de Irlanda, crear un Consejo Económico Social tripartito y permanente que aborde los cuellos de botella y la necesidad de hacer más adaptativa nuestra rígida legislación laboral, avanzando hacia esquemas de flexiseguridad (P).
7. Pacto educacional de largo plazo que ponga el acento en la educación preescolar y escolar (P).
8. Cambiar nuestro sistema electoral/político. La actual fragmentación y discolaje impiden grandes acuerdos pro inversión, productividad y sociales. La propuesta constitucional es una ventana de oportunidad que puede ser game changer.
8. Cerrar incertidumbres que atentan contra la inversión: cerrar el capítulo constitucional es clave”.
Andrea Tokman: “Es urgente incorporar el concepto de productividad en el sector público”
Economista jefe del conglomerado Quiñenco
“Es urgente volver a crecer. Hay cosas que se han planteado de forma reiterada y que urge implementar: salir de la trampa de los ingresos medios y retomar la focalización de los programas y beneficios sociales; recuperar la profundidad del mercado de capitales; o avanzar a reformas rentables, pero complejas, que aseguren la calidad de la institucionalidad macro y micro. En especial, la reforma fiscal estructural que equilibre de mejor manera la responsabilidad y eficiencia del Estado y que vele por el aumento de la capacidad productiva del país como mecanismo más sustentable de desarrollo social.
Debemos asumir que en los últimos años dejamos de impulsar medidas necesarias para adaptarnos al contexto, las que son fundamentales para mantener y proyectar la capacidad de crecimiento. Es imposible recuperar el crecimiento económico sostenible sin productividad y, para ello, requerimos un sistema educacional que ofrezca oportunidades, desde la sala cuna hasta el retiro, incorporando actualización y profundización de habilidades a lo largo de la vida, en un sistema integrado de educación, capacitación e intermediación laboral moderno y flexible.
Además, es urgente incorporar el concepto de productividad en el sector público, pues para alcanzar el desarrollo necesitaremos aprovechar todos los talentos y potenciarlos, incluyendo a quienes se desempeñan en el mundo privado y estatal; nacionales y extranjeros; jóvenes y adultos mayores; de zonas rurales y de las grandes urbes. Más aun, dado el envejecimiento acelerado de la población y sus consecuencias en costos, ingresos y productividad, se deben potenciar estos y otros instrumentos para extender la capacidad y oportunidad de postergar la edad de retiro y articular la innovación disruptiva en etapas más tardías de la vida para compensar la pérdida del grupo joven que lo lidera, generando importantes saltos en la diversificación, resiliencia y crecimiento del país.
Por último, es necesario modificar el sistema electoral para promover el consenso y disminuir la polarización y fragmentación, junto con reacomodar el balance de los poderes Judicial, Ejecutivo y Legislativo para una colaboración virtuosa, pero respetuosa, de las competencias de cada uno”.
Eduardo Engel: “La política no está funcionando”
Director de Espacio Público y profesor titular de la Universidad de Chile
“El problema del bajo crecimiento en Chile, que lleva más de una década, no es que no sepamos cuáles son las medidas concretas a adoptar. La Comisión Nacional de Evaluación y Productividad (CNEP) es una institución de Estado que ha hecho muchas buenas propuestas; el problema es que las autoridades históricamente no han sido capaces de implementar esas medidas, por varios motivos. El principal es que estas decisiones requieren enfrentar grupos de interés poderosos, que se benefician del status quo y cuentan con recursos e influencia para boicotear las reformas.
Así, el verdadero problema de productividad en nuestro país hoy es que la política no está funcionando, y las políticas públicas terminan basándose menos en la evidencia y más en lógicas ideológicas y ganancias políticas de corto plazo.
El proceso constitucional que está en curso es una gran oportunidad para fortalecer el sistema político y dotarlo de mayor robustez técnica, evitando incentivos personalistas e incorporando herramientas para mejor gestión y transparencia. También desde el Ejecutivo y el Congreso está el gran desafío de lograr acuerdos con dos reformas pendientes con una arista de productividad importante y en las que resulta fundamental avanzar: salud y pensiones”.
José De Gregorio: “La mala política está en el centro de nuestro bajo crecimiento”
Decano de la Facultad de Economía y Negocios de la Universidad de Chile y expresidente del Banco Central
“La economía chilena tiene buen desempeño macroeconómico, que contrasta con el que tiene en crecimiento. Dadas las perspectivas del FMI para este año, Chile habrá crecido solo 1,6% entre 2020 y 2023, mientras el mundo 2,4%. Magros resultados que datan de 2014, e incluso antes.
Experiencias con gobiernos de distintos signos políticos, usualmente con agendas procrecimiento, no han tenido el éxito esperado. Hay quienes, sin entender que existen rezagos y condicionantes cíclicas, echarán a competir el crecimiento de distintos gobiernos. Al final, el resultado ha sido un crecimiento pobre independiente del color político.
Hay recetas tradicionales, que destacan el titular, pero son complejas en el detalle. “Debemos mejorar la educación”. Bien, pero ¿cómo y en qué plazo? “Hay que aumentar el gasto en investigación y desarrollo”, pero el alto gasto en I+D ¿no es acaso resultado del vigor económico? ¿Gastando más nos transformaremos en tigres o corremos el riesgo de captura?
Hay dos temas cruciales que explican nuestro pobre desempeño y que no han sido debidamente enfatizados. Uno, es la mala calidad de la política. Casi una década tratando de aprobar un proyecto de pensiones, incapacidad de abordar a tiempo el grave problema de la salud privada, etcétera. Tenemos un sistema político fragmentado donde los incentivos no promueven la colaboración, pero sí los anuncios populistas. Un sistema político bien diseñado y con incentivos correctos es prioritario en la nueva Constitución. La mala política está en el centro de nuestro bajo crecimiento.
En segundo lugar, debe aumentar la reasignación de factores. La evidencia empírica muestra que la productividad aumenta no solo por producir mejor, sino también por el desplazamiento de factores hacia compañías más productivas. El emprendimiento debe ser estimulado por la política pública, pero cuidado con exagerar en el small is beautiful. No puede ocurrir que por razones regulatorias o tributarias las empresas no tengan incentivos para crecer. Algo de eso se observa crecientemente en Chile. Por ejemplo, en diferencias tributarias o con el salario mínimo, donde quien no puede pagarlo es subsidiado por el Estado”.
Cecilia Vera: “Reactivar la dinámica de inversión es central para recuperar el dinamismo”
Oficial de Asuntos Económicos de la División de Asuntos Económicos de CEPAL
“La inversión es, sin duda, una variable clave para entender el bajo dinamismo económico de Chile, que se presenta desde incluso antes de la pandemia, y constituye un puente entre el corto, el mediano y largo plazo. La inversión fija en Chile se ralentizó en las últimas décadas, y mientras que en el decenio terminado en 2012 crecía a una tasa promedio anual de 11% en términos reales, en la última década, terminada en 2022, el crecimiento promedio anual es de solo 1%.
Reactivar la dinámica de inversión es central para recuperar el dinamismo económico y el desarrollo social a mediano y largo plazo. Y la llamada transición verde representa una oportunidad muy grande para Chile. El país está extraordinariamente bien posicionado en términos de energías sustentables. Posee –en el norte– índices de radiación solar que se cuentan entre los mayores del mundo. Ello posibilita no solo la generación eficiente de energía solar, sino que también otorga una importante ventaja competitiva en la producción de hidrógeno verde. El país está dando pasos muy importantes para aprovechar estas ventajas con la Estrategia Nacional de Hidrógeno Verde, una hoja de ruta para el desarrollo de esta industria.
Chile tiene, además, grandes reservas de metales críticos para la transición energética, tales como el cobre y el litio. En abril pasado fue lanzada la Estrategia Nacional del Litio, para el desarrollo de la industria de este metal y los datos de 2022 muestran un alto crecimiento de los ingresos fiscales relacionados con este mineral. Aunque es todavía temprano para proyectar esos ingresos como permanentes, es difícil ignorar la significación de este recurso en desarrollo del país”.
Felipe Larraín: “Es clave despejar las reformas tributaria y de pensiones, pero no de cualquier manera”
Director Clapes UC, profesor titular Economía UC, exministro de Hacienda del primer y segundo Gobierno de Sebastián Piñera
“El crecimiento de la economía chilena ha languidecido en la última década. Desde 2014 se observa un marcado deterioro en el dinamismo, con recuperaciones puntuales en 2018 y 2021 que no han marcado un quiebre a esa tendencia. Detrás de este fenómeno están principalmente la caída de la inversión y el colapso de la productividad. Por tanto, cualquier plan para recuperar un crecimiento sostenido de entre 4% y 5% anual debe apuntar necesariamente a estas variables.
Lo primero es que el crecimiento vuelva a tener importancia en la discusión y las prioridades públicas, lo que se ha perdido en el actual Gobierno. El crecimiento jamás debe darse por descontado, sino que responde a la calidad de las políticas públicas y de las instituciones.
Un factor importante para crecer es reducir la todavía importante incertidumbre que existe en nuestro país, según nos revela mes a mes el índice de incertidumbre económica de Clapes UC. Para ello es clave despejar las reformas tributaria y de pensiones. Pero no de cualquier manera. Por ejemplo, los impuestos al patrimonio y a las utilidades retenidas y los gravámenes que golpean al mercado de capitales, entre otros, no deberían tener cabida en un nuevo proyecto. En pensiones debe evitarse cualquier monopolio estatal y fomentar la capitalización individual.
También hay importantes aspectos microeconómicos, como aumentar la competencia en los mercados, reducir los tiempos de aprobación de los proyectos de inversión y aumentar la investigación y desarrollo (I + D). En comercio exterior, aumentar la inserción en el mundo, profundizando nuestra red de tratados de libre comercio.
El crecimiento es virtuoso. Genera oportunidades para las personas y las pymes, y es un gran recaudador fiscal. Solo un 1% más de crecimiento anual en un periodo de cuatro años significa un aumento acumulado de aproximadamente 8.000 millones de dólares en los ingresos fiscales”.
Paula Benavides: “Fortalecer la protección social, que tiene vínculos positivos con el crecimiento, es esencial”
Presidenta ejecutiva de Espacio Público
“Uno de los desafíos que enfrenta Chile es recuperar el crecimiento de la productividad -que acumula más de una década de estancamiento- y reimpulsar el crecimiento tendencial. Para abordarlo se necesitan algunas condiciones habilitantes, como la consolidación del proceso de normalización de los desequilibrios macroeconómicos acumulados en 2021. Los avances son positivos, pero aún queda camino por recorrer en convergencia fiscal e inflación. La culminación exitosa del proceso constituyente, incluyendo reformas al sistema político que incentiven el acuerdo y colaboración, es otra condición. A su vez, un pacto fiscal para aumentar ingresos permanentes y mejorar la eficiencia del gasto permitiría financiar demandas sociales que se arrastran por años y superar una discusión recurrente. Lograr avances en estos ámbitos y en seguridad pública reduciría incertidumbres y ayudaría a reconstruir la confianza, que es esencial para el crecimiento.
Para aumentar la productividad se requiere avanzar en la simplificación de trámites, unificación de criterios y disminución de tiempos para el desarrollo de proyectos, cumpliendo normas medioambientales, con capacidades institucionales adecuadas, fortaleciendo la competencia y la inversión en I+D. El acceso amplio a educación preescolar de calidad y una reforma al sistema de capacitación potenciarían el capital humano. Por su parte, el acceso a sala cuna y un sistema de cuidados reducirían barreras que limitan la participación laboral femenina.
Fortalecer la protección social, que tiene vínculos positivos con el crecimiento, también es esencial, en áreas como salud y pensiones. Por otro lado, avanzar en descentralización contribuiría a la coordinación y planificación de la inversión pública, vinculándola a las necesidades y a la colaboración público-privada. También resultará fundamental robustecer la institucionalidad, el cumplimiento de reglas y la lucha contra la corrupción”.
Federico Huneeus: “Es clave disminuir el poder de mercado de las compañías”
Economista senior del Banco Central de Chile
“Los países crecen de dos maneras. Acumulando factores como capital y trabajo, y mejorando la productividad. Chile todavía puede incorporar a más personas al mercado laboral (y en particular, el formal). En términos de empleo femenino relativo a la población, estamos alrededor de 10 puntos porcentuales por debajo de países avanzados. Más facilidades para conciliar la corresponsabilidad parental y políticas de fomento de salas cuna para todas las mujeres que trabajan, pueden impulsar un aumento de la participación femenina.
Pero lo que al final hace la diferencia entre países avanzados y en vías de desarrollo es la productividad, que en Chile lleva estancada más de una década. Hay principalmente dos razones por las que ésta puede aumentar. Una es que mejore la tecnología con que se produce y ahí Chile tiene espacio para mayor inversión e innovación de las empresas. En esa línea, hoy hay varias políticas de fomento en discusión como los incentivos a la inversión de la reforma tributaria y el aumento del gasto en ciencia, tecnología e innovación. El fomento de la industria del litio y el hidrógeno verde también pueden contribuir a alcanzar esta meta, así como también mejoras al sistema educativo y de salud.
La segunda manera de aumentar la productividad es a través de una mejor asignación de recursos entre empresas. Si una firma muy productiva no puede crecer y una muy poco productiva es muy grande, eso es malo para la economía. Es clave disminuir el poder de mercado de las compañías. Comparado con el resto del mundo, las empresas en Latinoamérica son las que cobran precios más altos relativo a sus costos marginales. Con menos poder de mercado y más competencia, los precios caerían y mejoraría la asignación de recursos. Invertir más y dar mayores atribuciones a la institucionalidad que regula la competencia, es fundamental y ayudaría a generar incentivos para que el mundo privado se preocupe más de invertir e innovar y menos en mantener su poder de mercado”.
